疫情專題
【疫情影響之法律研究專欄】十五、“新冠肺炎”疫情防控中物業(yè)服務(wù)企業(yè)法律地位探討——從物業(yè)服務(wù)企業(yè)視角引發(fā)的思考
【疫情影響之法律研究專欄】（十五）
“新冠肺炎”疫情防控中物業(yè)服務(wù)企業(yè)法律地位探討
——從物業(yè)服務(wù)企業(yè)視角引發(fā)的思考
王? 彤? ? 馬東姣
前? ?言
海南國際仲裁院作為海南省政府依法設(shè)立的全省唯一民商事仲裁機構(gòu)，積極貫徹中央和省委省政府部署，按照“一手抓疫情防控、一手抓恢復(fù)生產(chǎn)”的要求，針對疫情影響合同履行等法律問題迅速組織開展專題調(diào)研。2月11日，我院向海內(nèi)外全體仲裁員發(fā)出調(diào)研通知，號召廣大仲裁員勇于擔(dān)當(dāng)，積極開展調(diào)研活動。許多仲裁員克服困難，立足本行業(yè)、領(lǐng)域?qū)嶋H，認真開展調(diào)查研究，所提交的調(diào)研成果對引導(dǎo)各類市場主體加強風(fēng)險防控，防范和有效化解糾紛，促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)有序健康發(fā)展，具有較強的參考價值。我院從中遴選部分優(yōu)秀調(diào)研成果，自2月20日起陸續(xù)發(fā)布。在此基礎(chǔ)上，我院將持續(xù)深入推進對疫情影響合同履行等相關(guān)法律問題的綜合分析研究，以期為我國抗擊疫情、快速恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序、推動海南自貿(mào)港建設(shè)提供更加優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。
摘? ?要
在抗擊“新冠肺炎”阻擊戰(zhàn)的過程中，物業(yè)服務(wù)企業(yè)在疫情防控方面發(fā)揮了非常重要的作用，但也因相關(guān)法律法規(guī)的不完善，權(quán)責(zé)體系的不明晰，保障體系的不健全，造成物業(yè)服務(wù)企業(yè)履責(zé)缺少法律依據(jù)及權(quán)利來源，履責(zé)的權(quán)利邊界模糊，履責(zé)缺少法律法規(guī)、政策層面保障，引發(fā)了一系列法律問題。本文擬從物業(yè)服務(wù)企業(yè)的視角，通過物業(yè)服務(wù)企業(yè)在疫情防控履責(zé)過程中相關(guān)法律問題的探討，引發(fā)國家及社會層面對于物業(yè)服務(wù)企業(yè)在疫情防控過程中法律地位的思考。
【關(guān)鍵詞】 物業(yè)服務(wù)企業(yè)? ?法律地位? ?履責(zé)? ?權(quán)利邊界? ?保障體系? ?行業(yè)定位
伴隨著2020年的到來，一場突如其來的“新冠肺炎”疫情打破了人們原有的生活，對社會經(jīng)濟的各方面均產(chǎn)生了重大的影響。國家層面舉全國之力打響全方位的疫情阻擊戰(zhàn)，在這場沒有硝煙的戰(zhàn)爭中，一個特殊的社會主體——物業(yè)服務(wù)企業(yè)以前所未有的姿態(tài)展現(xiàn)在世人面前，成為這場戰(zhàn)役中的“逆行者”。筆者所在企業(yè)為集團公司所屬位居百強的物業(yè)服務(wù)集團，旗下20余家分公司遍布大江南北，員工總?cè)藬?shù)近3000人。疫情發(fā)生后，集團公司統(tǒng)一部署，各分公司奮戰(zhàn)在抗擊疫情第一線。在這一過程中，疫情中心區(qū)的武漢分公司、宜昌分公司等多家分公司面臨口罩、手套、消毒液等防控物資短缺的困難；一線員工在人員短缺的情況下超負荷工作，成為堅守在社區(qū)的第一道防線。盡管集團公司千方百計采購防控物資支援各分公司，但仍難以滿足需要；盡管總部出臺政策，給予一線員工疫情防控期間補貼，但仍無法緩解超負荷運轉(zhuǎn)的事實。在疫情防控過程中，因物業(yè)服務(wù)企業(yè)的法律地位不明確，權(quán)利義務(wù)沒有準確的界定，造成物業(yè)服務(wù)企業(yè)在疫情防控中面臨各方面的困難和問題，同時承擔(dān)著相當(dāng)大的法律風(fēng)險，引發(fā)了筆者對于疫情防控中物業(yè)服務(wù)企業(yè)法律地位的思考。
一、相關(guān)法律法規(guī)未明確規(guī)定物業(yè)服務(wù)企業(yè)配合疫情防控的法定責(zé)任
物業(yè)服務(wù)企業(yè)與業(yè)主形成的是平等主體之間的物業(yè)服務(wù)合同法律關(guān)系，物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照合同約定承擔(dān)了所管轄區(qū)域的秩序維護、衛(wèi)生清潔、維修維護、客戶服務(wù)等相關(guān)職責(zé)。但在“新冠肺炎”這樣的國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種職責(zé)及義務(wù)，物業(yè)服務(wù)合同一般無相應(yīng)的約定。而相關(guān)法律法規(guī)對于物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)配合疫情防控的責(zé)任無明確的規(guī)定。
從社會責(zé)任角度來說，作為物業(yè)服務(wù)企業(yè)，應(yīng)按照政府相關(guān)部門要求，做好疫情防御工作，并積極協(xié)助政府進行疫情防控相關(guān)工作的開展。但由于相關(guān)法律法規(guī)并未對物業(yè)服務(wù)企業(yè)在疫情防控方面的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任作出明確規(guī)定，缺少對物業(yè)服務(wù)企業(yè)責(zé)任內(nèi)容規(guī)范的實施細則，使得物業(yè)服務(wù)企業(yè)普遍缺少對疫情防控責(zé)任及義務(wù)的具體認知，而基于疫情防控的需要，政府部門對物業(yè)服務(wù)企業(yè)卻提出了更高的要求，已大大超出通常物業(yè)服務(wù)的內(nèi)容和范疇，甚至承擔(dān)起協(xié)助政府部門落實防控措施的職責(zé)。在相關(guān)法律法規(guī)未明確物業(yè)服務(wù)企業(yè)在疫情防控過程中法定責(zé)任和義務(wù)的情況下，物業(yè)服務(wù)企業(yè)執(zhí)行政府部門的一系列要求和落實相關(guān)措施，無疑會出現(xiàn)理解偏差，以及所謂的“執(zhí)行不力”的情形。因此也出現(xiàn)了部分物業(yè)服務(wù)企業(yè)因在疫情防控中責(zé)任落實不到位受到政府部門處罰的情形。
如2020年1月30日，湖北省宜昌市夷陵區(qū)“新冠肺炎”防控指揮部查處了一起物業(yè)服務(wù)企業(yè)不配合疫情防治工作的案件，因某小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)現(xiàn)場留守一名保安及一名保潔工作人員，無人接收及處理相關(guān)疫情信息。轄區(qū)居委會通知該公司主要負責(zé)人參加疫情防治工作會議，該公司安排保安參會，對疫情防控工作要求未落實。公安部門根據(jù)《中華人民共和國治安處罰法》第五十條第一款的規(guī)定，以其拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令為由，對該公司主要負責(zé)人嚴某給予行政拘留的處罰［1］。
再如山東德州樂陵房管中心疫情防控督導(dǎo)巡查小組于2020年2月14日發(fā)布公告，因部分物業(yè)服務(wù)企業(yè)執(zhí)行人員登記及測量體溫等防控措施不到位，對相關(guān)物業(yè)服務(wù)企業(yè)作出退出物業(yè)服務(wù)市場、三年內(nèi)禁止參與物業(yè)服務(wù)招投標等嚴厲處罰［2］。
黑龍江省住建廳也于2020年2月11日印發(fā)《關(guān)于疫情防控期間對居住小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)12項失責(zé)行為予以懲戒的公告》，明文要求對人員登記、測溫、公共區(qū)域消毒、垃圾清運等防控措施執(zhí)行不到位的將采取媒體公開曝光、聯(lián)合相關(guān)部門依法依規(guī)處罰、降低信用等級、清除物業(yè)市場等措施予以懲戒［3］。
因疫情防控需要，各地方政府對物業(yè)服務(wù)企業(yè)提出了前所未有的嚴格要求，但這些要求以及對物業(yè)服務(wù)企業(yè)的行政處罰是否有相應(yīng)的法律依據(jù)值得思考。從國家法律層面，可以依據(jù)的有《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，但這兩部法律對社會主體普遍適用，并未明確具體地規(guī)定物業(yè)服務(wù)企業(yè)的法定義務(wù)和責(zé)任。雖然在疫情期間，每一個單位及個人均有義務(wù)和責(zé)任對政府部門的相關(guān)要求和工作予以配合，但作為居民小區(qū)及寫字樓、商業(yè)物業(yè)等的管理單位，物業(yè)服務(wù)企業(yè)在疫情防控當(dāng)中的作用和責(zé)任要明顯高于一般社會主體。僅依據(jù)普遍適用的原則性法律規(guī)定確定物業(yè)服務(wù)企業(yè)在疫情防控中的責(zé)任，不利于在疫情防控中物業(yè)服務(wù)企業(yè)權(quán)責(zé)的準確界定。而僅僅依據(jù)法律的原則性規(guī)定對物業(yè)服務(wù)企業(yè)進行較為嚴厲的行政處罰似乎也有失偏頗。
因此，從長遠來看，后續(xù)應(yīng)從國家法律法規(guī)層面總結(jié)處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗，制定應(yīng)對重大衛(wèi)生公共事件的法律法規(guī)，特別要明確物業(yè)服務(wù)企業(yè)在疫情防控中的法律地位，明確法定權(quán)利和義務(wù)，同時明確物業(yè)服務(wù)企業(yè)怠于履行疫情防控工作等法定義務(wù)的責(zé)任。
二、物業(yè)服務(wù)企業(yè)履責(zé)缺少權(quán)利來源，權(quán)利邊界不明確
疫情期間，很多物業(yè)服務(wù)企業(yè)為響應(yīng)國家號召，亦或根據(jù)相關(guān)政府部門要求，對所管轄的區(qū)域采取較為嚴格的管控措施，如對小區(qū)進行封閉式管理、人員和車輛進出登記及測試體溫、配合政府部門對確診業(yè)主實施隔離、禁止隔離期業(yè)主外出等。但由于物業(yè)服務(wù)企業(yè)實施這些措施缺少明確的法律依據(jù)及明確的授權(quán)，使得物業(yè)服務(wù)企業(yè)在采取防控措施的過程中遇到阻礙，甚至引發(fā)與業(yè)主之間的沖突和矛盾。
如疫情發(fā)生后，北京、杭州、西安、寧波、南京、蘇州等多個城市的居民小區(qū)，相繼出現(xiàn)了以防范疫情為由，對無論是否來自疫區(qū)、身體是否健康的租客一律禁入、勸返的事件。這一情況多是當(dāng)?shù)鼐游瘯虼逦瘯鶕?jù)疫情防控需要自行制定的措施，所在物業(yè)服務(wù)企業(yè)為配合執(zhí)行。但由于居委會和村委會是居民和村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，不是政府派出機構(gòu)，因此其作出相應(yīng)措施缺少法律依據(jù)。根據(jù)《傳染病防治法》第42條規(guī)定：“傳染病暴發(fā)、流行時，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量，按照預(yù)防、控制預(yù)案進行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時，報經(jīng)上一級人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：（五）封閉可能造成傳染病擴散的場所。”根據(jù)該規(guī)定可知，法律對行使封鎖場所的權(quán)力予以規(guī)制，決定主體上必須是縣級以上地方人民政府，而非居委會或村委會［4］。
但實際我們看到的卻是，當(dāng)?shù)赜袡?quán)的政府部門并未采取封鎖小區(qū)的措施，但居委會出臺相關(guān)措施，而物業(yè)服務(wù)企業(yè)按照居委會的要求執(zhí)行這一措施，與租戶間產(chǎn)生了矛盾和沖突。物業(yè)服務(wù)企業(yè)目的是為了落實居委會的要求，但卻成為這一措施產(chǎn)生負面結(jié)果的承擔(dān)者。
疫情防控中產(chǎn)生的此類問題，一方面根源于疫情防控期間作為政府派出機構(gòu)的街道辦事處與居委會之間的法律關(guān)系不明確，居委會與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的法律關(guān)系不明確，權(quán)責(zé)界定不清晰，物業(yè)服務(wù)企業(yè)采取管控措施缺少明確授權(quán)。另一方面由于物業(yè)服務(wù)企業(yè)與政府部門之間無隸屬關(guān)系，無法有效獲悉國家層面及地方政府層面的具體管控措施要求，執(zhí)行過程中，難免會導(dǎo)致防控不當(dāng)或防控過當(dāng)?shù)那闆r產(chǎn)生。
筆者認為，國家層面應(yīng)出臺應(yīng)對重大衛(wèi)生公共事件的法律法規(guī)，對于重大衛(wèi)生公共事件發(fā)生時政府派出機構(gòu)街道辦事處與居委會、居委會與物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的法律關(guān)系予以界定，疫情等重大衛(wèi)生公共事件發(fā)生時，明確街道辦事處與居委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)之間的行政法律關(guān)系，建立基層自上而下的三級架構(gòu)，方可保證國家層面的相關(guān)規(guī)定、政策、措施能夠全方位、不走樣、高效率地予以貫徹落實，同時能夠避免物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為企業(yè)組織在疫情風(fēng)險防控過程中自身所面臨的法律風(fēng)險。
三、物業(yè)服務(wù)企業(yè)疫情防控物資、人員法律保障體系需進一步健全
“新冠肺炎”疫情發(fā)生后，物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為“逆行者”，站在疫情防控第一線，承擔(dān)了大量超出通常物業(yè)服務(wù)內(nèi)容的工作，如增加門崗，人員出入測量體溫、登記，公共區(qū)域的消毒，為隔離住戶提供生活協(xié)助，為居民提供免費送快遞等服務(wù)。但與政府部門、醫(yī)療機構(gòu)及公安部門不同的是，物業(yè)服務(wù)企業(yè)當(dāng)同樣面臨口罩、消毒用品、防護用品等防控物資緊缺問題時，以及由于交通管制，物業(yè)服務(wù)人員大量短缺，無法滿足服務(wù)及防控需要的問題時，無法借助國家及地方政府的行政力量。對于這些問題，物業(yè)服務(wù)企業(yè)僅能依靠街道辦事處、居委會、物業(yè)行業(yè)協(xié)會乃至于居民自發(fā)捐贈的防護物資。但即便此種情況下，出于為業(yè)主服務(wù)的考慮，很多物業(yè)服務(wù)企業(yè)仍然額外提供了免費送快遞上門、為居家隔離業(yè)主送菜等服務(wù)。此外，對于物業(yè)服務(wù)企業(yè)一線員工履職的“高風(fēng)險性”，國家及政府層面缺少精神方面關(guān)懷及輿論導(dǎo)向支持。部分物業(yè)服務(wù)企業(yè)雖然內(nèi)部出臺員工福利政策，為一線員工發(fā)放疫情期間津貼及提供免費工作餐，但對于物業(yè)服務(wù)這一微利行業(yè)來說，無疑增加了較大的成本。雖然一些媒體及物業(yè)行業(yè)協(xié)會也對物業(yè)服務(wù)企業(yè)在疫情阻擊戰(zhàn)中的無畏及奉獻精神予以宣傳，但仍然缺少國家層面及政府層面對這一行業(yè)的關(guān)注及關(guān)懷。
2020年1月31日，北京市政府發(fā)布關(guān)于新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控期間企業(yè)靈活安排工作的通知，明確提出：物業(yè)行業(yè)與超市賣場、食品生產(chǎn)和供應(yīng)、物流配送等行業(yè)為群眾生活必需行業(yè)，但與其他同類群眾生活必需行業(yè)不同，物業(yè)服務(wù)企業(yè)的利潤僅來源于業(yè)主交納的物業(yè)費，而現(xiàn)階段我們國家普遍的問題是，自與開發(fā)商簽署《前期物業(yè)服務(wù)合同》時起，物業(yè)服務(wù)費便以合同形式予以約定，且普遍費用標準不高，在此后的服務(wù)過程中，物業(yè)服務(wù)費提高的難度非常大，可能性非常小，且存在收費難的問題，大部分物業(yè)服務(wù)企業(yè)均通過提供增值服務(wù)、開展多種經(jīng)營等途徑維持物業(yè)服務(wù)企業(yè)的運營。疫情發(fā)生后，物業(yè)服務(wù)企業(yè)因疫情防控需要，產(chǎn)生了大量人員、物資成本的支出，而僅依靠物業(yè)服務(wù)企業(yè)的微利，承擔(dān)這些成本給企業(yè)帶來了較大的負擔(dān)。
因此，筆者認為，應(yīng)當(dāng)從法律法規(guī)層面，明確在重大公共衛(wèi)生事件中物業(yè)服務(wù)企業(yè)的法律地位，明確法定權(quán)利及義務(wù)，同時明確對物資、人員等的保障措施，將物業(yè)服務(wù)企業(yè)納入疫情處置的法律保障體系，在疫情應(yīng)急處理過程中，享有接受國家相關(guān)部門統(tǒng)一物資保障、人員保障的權(quán)利，才能充分發(fā)揮物業(yè)服務(wù)企業(yè)在社區(qū)、寫字樓、商業(yè)物業(yè)等場所疫情防控的重要作用。
四、國家及社會治理層面對物業(yè)行業(yè)定位的思考
疫情之后，物業(yè)服務(wù)企業(yè)在重大公共衛(wèi)生事件中的法律地位有待進一步明確，同時物業(yè)服務(wù)行業(yè)在社會生活中的定位值得人們進一步思考，國家層面更應(yīng)從國家及社會治理層面考量物業(yè)服務(wù)行業(yè)在社區(qū)管理中的定位和作用。在“新冠肺炎”疫情全民阻擊戰(zhàn)的過程中，這一行業(yè)甘當(dāng)“逆行者”，雖無明確法定義務(wù)，但“守土有責(zé)”；雖無強制執(zhí)法權(quán)，但“守土盡責(zé)”；雖防控過程中面臨物資短缺及部分不理解業(yè)主的非議，但“守土擔(dān)責(zé)”。
未來國家法律體系的完善過程中，特別涉及重大公共衛(wèi)生事件及社會生活的相關(guān)法律法規(guī)的建立、完善的過程中，如能夠明確物業(yè)服務(wù)企業(yè)的法律地位、法定權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任及納入相應(yīng)的法律保障體系，相信這一行業(yè)必將在與人們生活休戚相關(guān)的領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用。
注釋：
1、《新型冠狀病毒肺炎疫情期間物業(yè)服務(wù)企業(yè)相關(guān)法律問題與解決思路》錦天成律師事務(wù)所? ?宋安成；
2、《德州又有多家物業(yè)受處罰：退出市場、三年內(nèi)禁止參與招標》騰訊網(wǎng)? 騰訊德州觀察員；
3、《疫情防控期間，物業(yè)公司若有這12項失責(zé)失職行為，將被追責(zé)、被懲戒！》 黑龍江住房和城鄉(xiāng)建設(shè)信息網(wǎng)
4、《疫情之下，居委會或社區(qū)物業(yè)擅自阻止返京人員進入社區(qū)，合法嗎？》郝亞寧
作者：王? 彤
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北大資源集團有限公司副總裁兼首席風(fēng)險官，海南國際仲裁院仲裁員，武漢大學(xué)法律碩士研究生、北大光華管理學(xué)院EMBA，高級風(fēng)險管理師，中國人力資源開發(fā)研究會風(fēng)險管理分會顧問專家。北京企業(yè)風(fēng)控研究會理事。中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會法律專業(yè)委會會副主任委員。從事市區(qū)兩級法院審判工作10余年，2007年進入企業(yè)集團從事法務(wù)風(fēng)控管理工作。熟悉房地產(chǎn)全鏈條法律工作，在投融資、收并購、商品房銷售、建設(shè)工程、招投標、商業(yè)地產(chǎn)管理、物業(yè)管理、公司法人治理、上市公司合規(guī)、國資管理、資產(chǎn)處置方面擁有豐富的法務(wù)實操經(jīng)驗。
作者：馬東姣
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東北林業(yè)大學(xué)法學(xué)碩士，北大資源物業(yè)集團法務(wù)部總經(jīng)理。從事物業(yè)行業(yè)法務(wù)工作十余年，在物業(yè)服務(wù)、商業(yè)物業(yè)租賃等方面具有較為豐富的法務(wù)實操經(jīng)驗。
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